节后，据南方周末报道，从天然资源部官方网站据介绍，莆田、九江、济南、三亚、昆明5个卫星城利用自发性工程建设工业用地工程建设出租住房试点工作工作方案落地。早在2017年8月28日，北京、上海、南京、苏州、福州、重庆、芜湖、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳和成都就成为第一批试点工作的13个卫星城。现在，试点工作卫星城由原来的13个增加至18个。此次第二批5个卫星城落地试点工作，有着捷伊环境和政策背景。2018年12月23日，在报请全国人民代表大会常务委员会表决的《田地安全法、卫星城房商业地产安全法（条文提案）》中规定，工业、商业等自发性经营性工程建设工业用地被以允许出让、出租等形式交由单位或者个人使用。当时很多业内人士认为，此举是为自发性工程建设工业用地抄底扫除法律心理障碍。当前，该条文提案仍在征求意见中。方案落实后，将对自发性工程建设工业用地出租住房工程建设提供怎样的帮助？又会在其他方面造成什么负面影响？更多人关注的是，房A3C随之降低吗？库叔试着来解答一下。文 | 董晴 资深房商业地产研究专家编辑 | 黄俊峰 瞭望台智囊团本文转自瞭望台智囊团马克思在《资本论》中引用了重商主义经济学家威廉·配第《赋税论》中的观点——劳动是社会财富之父，田地是社会财富之母。田地政策的任何风吹草动，都会增添长远负面影响。田地是贫困户的命根子，田地管理制度事关国家稳定。1949年12月4日，毛泽东在中央政治局会议上形容田地改革是“是中国人民民主革命继军事斗争以后的第二场决战”，决定亲自领导这次土地改革。以土地改革时期的“耕者有其田”为界，往前有苏区的“林地农有”到抗战的“减租减息”，往后有社会主义改建后的“劳动群众自发性所有”、改革开放以来的家庭联产承包责任制。每一次管理制度变化都增添了巨大的社会变迁，而变化本身则是对实际情况的不断适应和调整过程。2018年12月23日报请全国人民代表大会常务委员会表决的《田地安全法、卫星城房商业地产安全法（条文提案）》，看上去并没有那么轰轰烈烈，但这着实是一次负面影响深远的田地管理制度改革新探索。1新“土地改革”——没了“贸易商”赚佣金这次“土地改革”，最引人关注的，是非农工程建设工业用地不再“要非国有”。为何这会引起如此大的关注呢？首先要要明白我省田地管理制度的特殊之处。1982年宪法，增加了卫星城田地非国有的规定。由此明确，在我省内地，卫星城田地归国家所有，农村田地归自发性所有。这样的条件下，在卫星城工程建设时，非国有田地能直接抄底买卖，而包括旧区在内的自发性田地，则要通过中央政府征税，先在田地性质上变成非国有田地，然后才能在二级市场上进行买卖。这一管理制度造成了诸多问题：由于所有田地都要转为非国有性质方能抄底买卖，那么地方性中央政府就成了田地的唯一雷泰。这种垄断的局面唯一，意味着雷泰，能自由控制产品价格和供给量，这就可能导致供给不足和供需两极分化。而因为产品价格的变动很大程度上负面影响着产品价格波动，供需两极分化成为房价上涨的最大动力之一。田地公共财政在某一的阶段，有其合理性。最典型的例子，就是英国。英国分立前是13个英属殖民地，是被掠夺的对象。因此，其分立之后，也“一穷二白”。没有钱，就没办法搞工程建设、发展经济，使国家强大。英国中央政府采取的形式是出让英国从1776年分立建国，至1862年近百年的时间里，出让一直都是中央政府主要总收入来源之一。【注：以1862年为限，因当年英国联邦中央政府颁行《宅地法》，使英国建国以来的田地非凡是发生变化，田地收益层级逐步下移，此后联邦中央政府的田地公共财政才逐渐被地方性中央政府的税赋所代替。】期间，英国的“田地公共财政”总收入，以非国有田地转卖总收入为主，田地转卖总收入占联邦中央政府总收入最高的年份，占比高达48%。1862至1900年，税赋才逐步转变为“主角”，但田地公共财政总收入占比依然不小（如下图所示）。
与之类似的，中国的田地公共财政在某一历史时期内，确实对我省的经济工程建设和卫星城化进程起到了积极作用。但，田地公共财政进行到现在，增添的问题也很突出。由于出让来钱多且快，我省许多地方性中央政府因此“上瘾”，严重依赖田地公共财政，对推动产业升级的热情不高，导致我省经济结构转型的心理障碍重重。而自发性工业用地要“非国有化”方能抄底，等于多了一个“贸易商”。作为“贸易商”的地方性中央政府能通过“赚佣金”的形式，在其中获取巨额的田地出让金。这种自身利益重新分配的矛盾给拆迁、旧区改建增添巨大的武装冲突。根据田地安全法，征税林地的补偿金费用主要包括田地补偿金费和收容补助费，二者总和不得超过田地被征税前3年平均年产值的30倍。以一亩田地每年产出2000元计，即使是按照最高30倍的标准，补偿金也不过6万元。而随着房商业地产市场的蓬勃发展，地价与房价螺旋式上升，被充公的田地转化为工程建设工业用地后，拍卖产品价格可达到每亩数十万元乃至数百万元。除去田地补偿金、贫困户收容、田地整理等成本，许多田地出让真可谓是“一本万利”！相关调查显示，林地充公之后田地增值部分的回购股份中，投资者和当地中央政府拿大头，村级组织留下两三成，贫困户拿到的往往不到10%。能说，现行征地管理制度，很大程度上将许多贫困户排斥在田地增值回购股份体系之外。
在中国发展高层论坛2013年年会上，香港科技大学东亚研究所所长郑明远就指出，推进城市化的关键是田地管理制度，现在的农村田地管理制度是自发性所有制，在自发性田地所有制下，农村自发性拥有田地，“田地表面上看是贫困户的唐僧肉，谁都想吃，商业地产商、地方性中央政府想吃，上级中央政府想吃，但是主人——贫困户吃不到。”郑明远认为，“农商业地造成的自身利益一直被重新分配，重新重新分配，自身利益重新分配会造成很多武装冲突”。城市化过程中，田地的增值被转变为地方性中央政府的总收入和开发商收益，被征地贫困户的自身利益缺乏有效的保护，城乡差距被人为拉大了。贫困户享受不到城市化发展增添的田地红利，也阻碍了城市化的进一步发展。如果农村自发性田地，不再“要非国有”，甚至获得与卫星城非国有田地同等的权益，就没了“贸易商”赚佣金，贫困户拿手里的地能平等地买卖，而不是先由地方性中央政府征税，这能很大程度上保障贫困户的收益和财产权益。2新利好——发展出租市场对冲高房价一旦“非农工程建设工业用地不再要非国有”、“自发性经营工业用地允许抄底”，不仅贫困户受益，而且意味着田地供应垄断制将失去根本支撑。不过一般民众关心的问题更可能是——房A3C因此跌吗？答案可能让大家略感失望——短期不会。为何？首先，改革需要时间。每一次改革，人们都期盼有立竿见影的效果。然而，正如春天播种要到秋天才结出果实一样，任何变革都难以一蹴而就，改革从发端到成果显现是需要时间的，不能过度高估其短期负面影响。事实上，这一轮田地改革早在2014年12月2日就开始了。当时，中央深化改革领导小组第七次会议表决通过《关于农村田地征税、自发性经营性工程建设工业用地抄底、宅基地管理制度改革试点工作工作的意见》，彼时被解读为农村田地改革“三箭齐发”。截至目前，33个试点工作县（市、区）已按新办法实施征地1275宗、18万亩；自发性经营性工程建设工业用地已抄底地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，办理自发性经营性工程建设工业用地抵押贷款228宗、38.6亿元；腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。当然，这并非田地性质变化，自发性田地还是自发性田地，非国有田地还是非国有田地。只是在抄底买卖方面，形式发生了变化，不涉及田地管理制度本身。至于农村宅基地更是不允许随便买卖。虽然目前政策上提所有权、资格权、使用权“三权分立”的概念，但这个概念其实是说此类田地能流转，之所以强调“流转”而不是“转让”，其实还是因为此类买卖是限定在农村田地市场的。换而言之，宅基地是有一定特殊性的，其需要保障农村住房需求，不得随意让城里人来自由买卖。其次，田地属性和用途做出了严格限制。此次，田地安全法做出这样的修改：“对田地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的自发性工程建设工业用地，允许田地所有权人通过出让、出租等形式交由单位或者个人使用”。注意，田地属性要是规划中明确为工业、商业等经营性用途。除了上面提到的宅基地，住宅性工业用地也被排除在外，也就是说，原作住房用的自发性工程建设工业用地，不能凭借田地新政抄底。这意味着，住宅类贝唐权房不要想凭此“转正”。【注：所谓住宅类贝唐权房，通常是指自发性田地上工程建设的住宅。理论上只有宅基地方性能工程建设住宅，这些住宅只能为村民所有，不得转让给其他市民。而这些贝唐权房，没有不动产证，不能在市场上直接进行买卖，还时刻面临着被清理违建的风险】
（图为深圳旧区，一些人认为贝唐权房会因这次改革而“转正”，这并不正确）之所以如此，既有法律法规的框定，也有颇多现实的无奈。据统计，全国贝唐权房约为73亿平方米，约占住房总量的24％；商品房为112亿平方米，约为整体住房的38%。贝唐权房规模如此庞大，一旦放开让其转正，能自由上市，将对楼市造成巨大冲击，容易诱发系统性金融风险，这显然不是中央政府希望看到的，对商品房购房者也不公平。此前，深圳出台规定，拟对工业、产业类贝唐权房予以转正，但住宅例外，这与整体法律法规的精神相一致。同时，除了不允许住宅型工业用地抄底以外，该政策也不允许经营性用途的自发性工程建设工业用地在买卖后进行商品房工程建设。因此，房价所受的负面影响，至少短期内并不会很显著。即便如次，改革对实业、出租住房的发展，却是实实在在的利好。首先，近年来，随着田地产品价格走高，大量中低端制造业企业甚至高端制造业企业，都纷纷逃离高房价、高地价卫星城，一定程度上造成了产业空心化、经济虚拟化。自发性工业用地抄底，其实在全国范围内都有过不同的尝试，而这一次的修正，主要是明确了自发性田地的抄底的合法性，为后续的自发性工业用地抄底奠定基础。一旦供地的模式能够有所松动，能激发对田地的再应用。以前老旧田地要改变用途要要变为非国有，这使得很多原业主没有出让的动力；如果新规落地，有助于活跃后续田地市场买卖，这样就有更多田地能加入到田地供应市场。不再“要非国有”，直接抄底买卖，没有贸易商赚取佣金，将使得征地的成本和环节减少，利于降低田地的基准产品价格，工业、商业类田地成本有望降低。对广大实体企业来说，这是显而易见的利好。其次，这些自发性经营性工程建设工业用地在买卖后虽然不准工程建设商品房，却给出租住房工程建设提供了巨大助力。从2017年8月首批13个卫星城开展自发性工程建设工业用地工程建设出租住房试点工作，放开了农村自发性田地工程建设出租房，到今年1月再批准莆田、九江、济南、三亚、昆明5个卫星城开展试点工作，这方面的工作已经在大踏步推进。随着自发性经营田地直接上市，后续公租房、廉租房市场的供给会增加，特别是丰富一二线卫星城的出租市场供给结构，降低出租供给成本。这次新增的5个试点工作卫星城，之所以引发了人们的格外关注，正是因为它们在2018年房价上涨快的问题比较突出，尤其是昆明和三亚，在2018年全国70城房价指数排行中，在个别月份出现涨幅第一的现象。这次“土地改革”，便给其提供了通过发展出租市场对冲高房价的可能性。3新命题——让农村闲置工业用地活起来如上所说，每一次管理制度变化本身都是对现实的不断适应和调整过程，此次法规的修订也不例外。随着城市化进程的推进，农村人口持续向卫星城迁移，中小卫星城的人口向大卫星城和超大卫星城迁移。然而，由于之前农村田地一直处于禁止流转的状态，实际上负面影响了农村田地的充分利用，随着卫星城的发展，农村人口进城以后，农村很多闲置工业用地，没有有效地利用起来。这可能是本次新“土地改革”面向未来延伸出的新命题。这种利用，能突破单纯的直接买卖形式，而是以多种形式来实现。比如具有特殊性质的宅基地。2018年11月，中财办原副主任、全国政协经济委员会副主任杨伟民在公开场合表示，目前农村空置宅基地有3000万亩，相当于目前所有卫星城建成区的37%，比卫星城目前所有的住宅工业用地的总量还多。如果拿出一小部分农村空置的宅基地转为卫星城居住工业用地，能大幅度降低地价。
此外，如果赋予贫困户对包括宅基地在内的自发性工业用地充分的用益物权，能长租、流转、抵押、继承，对于进城的贫困户来说，其获取的总收入能用在卫星城购房的初始资金或者创业的启动资金，有助于推进城市化进程；对继续留在农村的贫困户来说，能拥有更多的田地，无论是用于耕种还是其他经营，总收入也会增加，有助于推动新农村的工程建设。二者共同破解城乡二元结构，将减轻城乡差异，实现共同发展。未来，如果允许贫困户将宅基地对应的工程建设工业用地指标以市场价转让给就业所在地的卫星城，那么这个工业用地指标本身，就能在卫星城面积扩张和经济发展的过程中造成巨大的增值收益，从而成为贫困户进城的资源，降低所谓贫困户市民化的“卫星城发展负担”。重庆进行的地票买卖，本质上就是将贫困户的宅基地对应的工程建设工业用地指标作为可买卖的资产，用于卫星城近郊的田地开发……这方面，中国的政策突破和管理制度工程建设还有巨大的空间。当然，改革需要一步一步来。理论是一方面，现实是另一方面。让卫星城的地方性中央政府拒绝田地公共财政的诱惑，摆脱田地垄断供应的自身利益依赖，这不是一件容易事。具体如何落地，仍有赖细则公布。我们能预见到一个美好的未来，但通往它的道路，可能仍充满艰辛和曲折，需要各方的共同努力才能实现。
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